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Koll, Johannes, Arthur Seyß-Inquart und die deutsche Besatzungspolitik in den Niederlanden (1940-1945). Böhlau, Wien 2015. 691 S., 27 Abb. Besprochen von Werner Augustinovic.

Nachdem der Internationale Militärgerichtshof (IMT) in Nürnberg 1946 seine Urteile über die noch greifbaren, als Hauptkriegsverbrecher angeklagten, führenden Vertreter des nationalsozialistischen Regimes verkündet hatte, waren unter jenen, die aufgrund der Schwere ihrer Schuld den Weg zum Galgen anzutreten hatten, auch zwei Österreicher, beide Doktoren der Rechte. Der eine, Dr. Ernst Kaltenbrunner, hatte, Heinrich Himmler unterstellt, in der Nachfolge des 1942 einem Attentat zum Opfer gefallenen Reinhard Heydrich das mächtige Reichssicherheitshauptamt (RSHA) als Exekutivzentrale geleitet, in dem die Schutzstaffel der NSDAP (SS) mit der staatlichen Polizei zu einem nationalsozialistischen Staatsschutzkorps mit weitreichenden, rechtsstaatliche Garantien außer Kraft setzenden Befugnissen verschmolzen worden war. Der Karriereweg des zweiten sollte ihn noch höher hinauf, ja zuletzt bis in die erste Reihe der Macht führen: In seinem Politischen Testament designierte Adolf Hitler den aus Mähren gebürtigen Dr. Arthur Seyß-Inquart (oder auch: Seyss-Inquart, 1892 - 1946) zum Reichsaußenminister, nachdem er zunächst die Ämter des Bundeskanzlers und Reichsstatthalters im angeschlossenen Österreich, dann des Chefs der Zivilverwaltung in Krakau und des Stellvertretenden Generalgouverneurs in Polen und schließlich, ab Mai 1940, des Reichskommissars für die besetzten niederländischen Gebiete mit Dienstsitz in Den Haag bekleidet hatte.

Seiner letztgenannten, von 1940 bis 1945 kontinuierlich ausgeübten Funktion in den Niederlanden (das ihm zugedachte Amt des Außenministers hat Seyß-Inquart unter Dönitz nie angetreten) widmet sich die modifizierte Wiener Habilitationsschrift Johannes Kolls in der Hauptsache. Während Seyß-Inquarts Position in Wien durch die Kompetenzen des als Reichskommissar eingesetzten Saarpfälzer Gauleiters Joseph Bürckel und jene in Krakau neben dem in barocker Macht schwelgenden Generalgouverneur Hans Frank jeweils nur eine beschränkte war, garantierte ihm die führerunmittelbare Stellung des Reichskommissars in den Niederlanden erstmalig die Oberhoheit über alle konkurrierenden Instanzen. Dem Urteil des Verfassers zufolge machte ihn „die Vereinigung Österreichs mit Deutschland zu einem vorbehaltlosen Anhänger des NS-Systems, von dem er seine weitere Laufbahn bedingungslos abhängig machte“. Schon als um eine Sonderstellung der „Ostmark“ bemühter Reichsstatthalter in Wien promulgierte der aktive Anwalt mit eigener Kanzlei „Führererlasse, Reichsgesetze und Verordnungen, mit denen sukzessive Reichsrecht auf Österreich übertragen und das Rechtssystem nach nationalsozialistischen Vorstellungen umgewandelt wurde“ (S. 59), „69,7 Prozent [der vielfach jüdischen Rechtsanwälte] (wurden) aus der Anwaltsliste gelöscht und damit aus der Kammer ausgeschlossen“ (S. 37). „Bei der Vorbereitung und Umsetzung der antisemitischen Gesetze und Verordnungen […] besonders engagiert […], standen ihm insbesondere zwei Freunde zur Seite, die später in den Niederlanden eine unentbehrliche Stütze seiner Tätigkeit als Reichskommissar sein sollten: Staatssekretär Friedrich Wimmer war für die legistische Vorbereitung von Rechtstexten verantwortlich, und Hans Fischböck leitete das Ministerium für Finanzen sowie das Ministerium für Arbeit und Wirtschaft, dem die Vermögensverkehrsstelle [mit dem Zweck der „staatlichen Beraubung der jüdischen Bevölkerung in Österreich“] eingegliedert wurde“ (S. 60). Mit dem Ostmarkgesetz seiner Aufgaben ledig und ab Herbst 1939 im neu zu errichtenden Generalgouvernement verwendet, stand Arthur Seyß-Inquart „loyal hinter den politischen Zielen des Reiches und des Generalgouverneurs“, verfügte jedoch „nicht über ein originäres Aufgabengebiet, und sogar das Verordnungsrecht blieb ihm vorenthalten“, da es der selbstherrliche Generalgouverneur Frank an seine eigene Person gebunden hatte (S. 66f.).

Die Bestellung Seyß-Inquarts zum Reichskommissar für die besetzten niederländischen Gebiete bedeutete für ihn somit „einen Aufstieg und eine Befreiung“; sein nicht einfacher, von Hitler erteilter Auftrag dort sollte darin bestehen, einerseits in dem nach außen hin staatlich unabhängigen Land „ ‚in Wahrung der Interessen des Reiches die öffentliche Ordnung und das öffentliche Leben sicherzustellen‘ und das besetzte Land ‚wirtschaftlich möglichst an das Reich zu binden‘“ (S. 69), andererseits die Niederländer als „germanisches Brudervolk“ für den Nationalsozialismus zu gewinnen. Das Scheitern dieser Pläne vollzog sich, wie der Verfasser zeigen kann, in einem vierphasigen Prozess. Die erste Phase des Werbens für den Nationalsozialismus durch eine „Politik der ausgestreckten Hand“ (Mai 1940 bis Februar 1941) wurde durch den „Nelkentag“ am 29. Juni 1940 unterlaufen, als ein großer Teil der niederländischen Bevölkerung seine Loyalität zum Königshaus im Exil und die Ablehnung der deutschen Besatzungsherrschaft öffentlich bekundete. Darüber hinaus legte der liberale Völkerrechtler Benjamin Marius Telders dar, „dass die Einführung einer Ariererklärung an den Hochschulen im Widerspruch zu Artikel 48 der Haager Landkriegsordnung stand und nach niederländischem Recht ausschließlich die Krone befugt war, Entlassungen auszusprechen. Zusammen mit dem Rechtsprofessor und früheren Rektor der Universität Amsterdam Dr. Paul Scholten verfasste Telders einen Protestbrief an Seyß-Inquart, der von etwa der Hälfte der Hochschullehrer des Landes unterzeichnet wurde. Der ebenfalls in Leiden lehrende Rechtsprofessor Dr. Rudolph Cleveringa hatte […] vor der Juristischen Fakultät die Entlassung jüdischer Kollegen ausdrücklich als Unrecht bezeichnet“ (S. 81f.). In diesem Klima der Verweigerung setzte mit dem Februarstreik 1941 eine Phase der Verhärtung ein (Februar 1941 bis März 1943), die gekennzeichnet war „von der brutalen Niederschlagung von organisiertem Widerstand und jeglicher Form der Widersetzlichkeit, von der Intensivierung der Verfolgung und Deportation der jüdischen Bevölkerung, von der Forcierung einer wirtschaftlichen Anbindung der Niederlande an das Deutsche Reich und von der verstärkten Einbindung der einheimischen Bevölkerung in die Kriegsführung in Osteuropa und in die deutsche Rüstungsproduktion“, es traten „Repression und eine verschärfte Gangart bei der Gleichschaltung und Nazifizierung von oben in den Vordergrund“ (S. 77f.). Der wegen des hinhaltenden Widerstandes der Niederländer unter Erfolgs- und Rechtfertigungsdruck geratene Reichskommissar setzte zahlreiche repressive Verordnungen in Kraft, die unter anderem die Selbstermächtigung für die Einführung des Verwaltungsstandrechts enthielten; die zusammengefasste Ordnungsschutzverordnung 1943 sei „als regelrechtes Kompendium staatsterroristischer Repressionspolitik“ zu klassifizieren, mit der unübersehbaren politischen Botschaft der Besatzer: „Mit uns oder gegen uns – ein Drittes gibt es nicht mehr“ (S. 88). In weiten Kreisen der niederländischen Bevölkerung wich damit jedoch die ursprünglich abwartende Haltung offener Ablehnung, Widerstandsaktionen und Übergriffe auf Kollaborateure nahmen zu. Die Verhaftung zahlreicher Studenten und die Rückführung der ehemaligen niederländischen Soldaten in die Kriegsgefangenschaft zum Zweck der Ausbeutung ihrer Arbeitskraft provozierten im April und Mai 1943 weitere Arbeitsniederlegungen, woraufhin Seyß-Inquart für die gesamten Niederlande das Polizeistandrecht verhängte; die vom Höheren SS- und Polizeiführer, dem (nach dem Krieg ebenfalls zum Tode verurteilten und hingerichteten) Österreicher Hanns Albin Rauter, als Generalkommissar für das Sicherheitswesen geführten Exekutivkräfte „fällten 116 Todesurteile, von denen 80 vollstreckt wurden. Auf der scheinlegalen Grundlage von Seyß-Inquarts Ordnungsschutzverordnung wüteten tagelang im ganzen Land Willkür und Terror gegen tatsächliche und vermeintliche Streikteilnehmer“ (S. 96). Diese Vorgänge markieren mit der dritten Phase (März 1943 bis September 1944) eine weitere Radikalisierung, während der sich die Politik des Reichskommissars verstärkt an den SS-Komplex anzulehnen begann und Ideen der Betrauung einheimischer Kollaborateure mit politischer Verantwortung endgültig zu Grabe getragen wurden. Die vierte und letzte Phase des Verfalls der deutschen Herrschaft (September 1944 bis Mai 1945), die sich nun mit einer „Politik der zuschlagenden Faust“ zu behaupten versuchte, war bestimmt vom Vormarsch der Alliierten und dem damit in Verbindung stehenden Eisenbahnerstreik, in dessen Folge Seyß-Inquart über den zivilen Schiffsverkehr ein Embargo verhängte, das „in der Geschichtsschreibung zu Recht als eine besondere Form staatlichen Terrors bezeichnet worden (ist): Es kostete die deutsche Seite wenig Aufwand, trug einen unblutigen Charakter und hatte einen flächendeckenden Effekt […]. Sechs Wochen lang wurde die gesamte Bevölkerung der westlichen, östlichen und nördlichen Niederlande sozusagen in kollektive Geiselhaft genommen. Damit wurde eine Abwärtsspirale in Gang gesetzt, die in die verheerende Hungerkatastrophe vom Winter und Frühjahr 1944/1945 mündete“ (S. 104), als in den westlichen Provinzen „die durchschnittliche Tagesration auf 340 Kilokalorien sank und Tausende von Niederländerinnen und Niederländern an Unterernährung starben“ (S. 107).

Auf der Folie dieser Chronologie der vier Phasen untersucht der Verfasser in weiteren zehn Kapiteln systematisch die politische Arbeit Arthur Seyß-Inquarts in den Niederlanden und spart dabei kein relevantes Themenfeld aus. Unter rechtlichen Gesichtspunkten besonders hervorzuheben sind die Grundsatzbetrachtungen zur nationalsozialistischen Zivilverwaltung, die deren rechtlich-politische Aspekte, die Stellung des Reichskommissars in seiner Behörde sowie Justizwesen und Gnadenrecht thematisieren. Letzteres habe einen „hybriden Charakter“ insofern aufgewiesen, als es „eine Parallelität von deutschen und niederländischen, von militärischen und zivilen, von seit langem etablierten und durch die Besatzungsmacht neu eingeführten Strafverfolgungsbehörden gab“ und „Kompetenzen von Reichsorganen wie dem Reichsministerium der Justiz und dem Volksgerichtshof in das besetzte Gebiet hinein(reichten)“ (S. 192). Hier ist auch zu erwähnen, dass die Machtposition des im nationalsozialistischen Herrschaftsgefüge über keine Hausmacht verfügenden Seyß-Inquart auf der führerunmittelbaren Stellung seines Amtes beruhte, die ihm das letzte Wort bei Entscheidungen sicherte und bei kluger Handhabung der Befugnisse Konkurrenz, wie sie etwa aus dem aufstrebenden SS-Apparat erwachsen konnte, unter Kontrolle hielt. Die Aufgabenfelder des Reichskommissars in den Niederlanden umfassten die Umsetzung der deutschen Aufsichtsverwaltung im Zusammenwirken mit den niederländischen Behörden und den parlamentarischen Vertretungskörperschaften; sodann die Gleichschaltung und Nazifizierung der maßgeblichen Bereiche des öffentlichen Lebens, wie des Parteiwesens, der Gewerkschaften, der Medien und der Wirtschaft. Eine besondere Herausforderung stellte dabei der Umgang mit den einheimischen Kollaborateuren der zerstrittenen Nationaal-Socialistische Beweging (NSB) Anton Adriaan Musserts und seines Rivalen Meinoud Marinus Rost van Tonningen dar. Sodann bildete neben wirtschafts- und kulturpolitischen Aktivitäten auch in den Niederlanden die Gegnerbekämpfung in Form der rassischen Verfolgung von Juden, Sinti und Roma sowie der Niederhaltung des Widerstandes eine zentrale Herrschaftsaufgabe, bis der auch durch eine auf die Verteidigung Europas und des Abendlandes ausgerichtete Propaganda nicht mehr aufzuhaltende Vormarsch des Gegners die Zivilverwaltung mit den Anforderungen der Militärs konfrontierte, deren Zerstörungspläne - etwa die vorsätzliche Herbeiführung großräumiger Überflutungen - es nach Maßgabe der Möglichkeiten im Zaum zu halten galt. Hinsichtlich der Bedeutung der „Endlösung“ für die Juden aus den Niederlanden meinte der im Ehrenrang eines SS-Obergruppenführers (also in einem der höchsten Generalsränge – darüber existierten nur noch die Dienstränge eines Oberst-Gruppenführers sowie des Reichsführers-SS) stehende Seyß-Inquart später, zwar „deren böses Schicksal, aber niemals deren systematische Vernichtung“ geahnt zu haben (S. 362), eine Behauptung, der Johannes Koll, hierin dem Nürnberger Tribunal folgend, jede Glaubwürdigkeit abspricht. Alle Indizien ließen „nur den einen Schluss zu: Ungeachtet seiner Verschleierungstaktik hatte Arthur Seyß-Inquart genaue Kenntnis von der Tatsache, dass Millionen von deportierten Juden ermordet wurden. Dagegen hat er sich nicht nur nicht gewendet. In seiner Funktion als Reichskommissar hat er dafür gesorgt, dass die Sicherheitsorgane die ‚Entjudung‘ der Niederlande möglichst geräuschlos und effizient durchführen konnten“, und darüber „voll Stolz“ nach Berlin berichtet (S. 365).

Über Arthur Seyß-Inquarts Wirken haben seine Nürnberger Richter Bilanz gezogen und ihren Spruch gefällt. Er selbst hat, obwohl er sich der Verhandlungsführung „beinahe konstruktiv“ stellte, als Jurist „die Legitimität des Nürnberger Gerichtshofs und seinen Status grundsätzlich in Frage“ gestellt, denn „in seiner Wahrnehmung (war die Anklage) nicht durch das Völkerrecht gedeckt“ und das Verfahren „ein eklatante(r) Verstoß gegen den Rechtssatz ‚Nullum crimen sine lege‘“. Des Weiteren gründete er seine Ablehnung auf die „Annahme, dass die eigentliche Ursache für den Aufstieg des Nationalsozialismus, für Judenverfolgung und Zweiten Weltkrieg in der Politik der Alliierten seit dem Ende des Ersten Weltkriegs zu suchen sei. Damit drehte er sozusagen den Spieß um: Deutschland (ab 1938 mit Österreich) habe sich unter Adolf Hitler nur wieder genommen, was dem Land 1918/1919 unter Verstoß gegen das Prinzip des Selbstbestimmungsrechts der Völker genommen worden sei“. Da die Alliierten zudem ihre eigenen Kriegsverbrechen ausklammerten, erschien ihm ein individuelles Schuldbekenntnis „nur als eine bekannte subjektive Fehlhaltung“, die „keine objektive Beweiskraft habe“, weshalb es für einen überzeugten Nationalsozialisten wie ihn „auch im Angesicht des Todes nur darauf an(kommt), in der Öffentlichkeit ‚ein klares und offenes Bekenntnis zu den eigenen Ideen und Motiven‘ abzulegen“ (S. 604f.). Wie viele andere überzeugte NS-Täter hatte er die Ziele des Nationalsozialismus offensichtlich so internalisiert, dass er dessen systemimmanentes Unrecht nicht sehen wollte oder konnte und ihm jede nachträgliche Distanzierung, und sei es aus noch so guten Gründen (die gerade aus dem ihm so vertrauten Recht ohne Weiteres abzuleiten gewesen wären), nur als Verrat wahrnehmen konnte. Aus seiner Perspektive war die von ihm als Reichskommissar mitgestaltete Politik somit nicht der vielzitierte Zivilisationsbruch, sondern nicht mehr als das berechtigte Fortschreiben einer Normalität unter Anwendung ihm adäquat erscheinender Mittel und Methoden. Er erblickte „für Deutschland, die Niederlande und das restliche Kontinentaleuropa in einer nach ‚völkischen Gesichtspunkten‘ aufgebauten ‚Neuen Ordnung‘ das einzige zukunftsfähige Ordnungsmodell für Politik, Gesellschaft und Wirtschaft zwischen Kommunismus und Kapitalismus“ (S. 628) und war gewillt, in der praktischen Umsetzung sämtliche Implikationen nicht nur in Kauf zu nehmen, sondern aktiv zu fördern. Gewalt anzuwenden war Seyß-Inquart dort bedingungslos bereit, wo dies seinem Intellekt politisch geboten und opportun erschien, unreflektierte, überzogene Vergeltungsaktionen mit langfristig negativen Folgewirkungen für seine Politik suchte er hingegen nach Möglichkeit zu vermeiden oder abzumildern.

Mit seiner umfangreichen, hinreichend bebilderten und alle erforderlichen Nachweise und Register beinhaltenden Studie zu Arthur Seyß-Inquart und der deutschen Besatzungspolitik in den Niederlanden hat Johannes Koll zweifelsohne ein Standardwerk mit zahlreichen, für die Rechtsgeschichte relevanten Hinweisen vorgelegt. Die von ihm herausgearbeiteten Spezifika der dortigen Besatzungsherrschaft legen nahe, mit fruchtbringendem Ertrag einen systematischen vergleichenden Blick auf die Situation in Norwegen zu werfen, wo der als Reichskommissar eingesetzte Essener Gauleiter Josef Terboven vor ähnlichen Herausforderungen wie Seyß-Inquart in den Niederlanden stand.

Kapfenberg Werner Augustinovic