Herbert,
Ulrich, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland.
Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge. Beck, München 2001.
442 S.
Die
vorliegende - angesichts der rezenten Entwicklung in Deutschland höchst
aktuelle - Studie fußt auf der 1986 vom Verfasser veröffentlichten „Geschichte
der Ausländerbeschäftigung“, wobei einzelne Kapitel derselben überarbeitet,
andere Kapitel neu geschrieben und die Entwicklung seit 1973 neu erarbeitet
wurde.
In seiner
Einleitung bezieht sich der Verf. auf die Ausländerdebatte der letzten drei
Jahrzehnte, die ihm durch drei Faktoren gekennzeichnet scheint: 1.) die
„Fiktion der Voraussetzungslosigkeit“, wonach die Ausländerfrage“ in Vier- bis
Fünfjahreszyklen neu diskutiert würde, wiewohl „die Debatte um den Zuzug von
Ausländern in Deutschland seit etwa 120 Jahren unter den im wesentlichen
gleichen Frontlinien geführt“ würde (S. 9); 2.) den „ideologisch-moralischen
Fundamentalismus“, wonach einerseits die massenweise Zuwanderung aus
verschiedenen Gründen als Bedrohung gesehen und bekämpft, andererseits „alle
Versuche der Begrenzung, Verringerung oder auch nur Steuerung der Zuwanderung
als Ende des liberalen Rechtsstaats gebrandmarkt, die unbegrenzte Zuwanderung
von Ausländern als moralisch gebotene Pflicht angesichts der Not in den
Armutsregionen der Welt angesehen und die daraus erwachsenen Konflikte im Lande
als bloße ideologische Verirrungen verstanden“ würden, „denen durch moralische
Appelle zu begegnen sei“ (S. 9); 3.) die „Fiktion der Lösbarkeit“, die sich
sowohl bei den Befürwortern einer radikalen Zuwanderungssperre als auch bei den
Verfechtern einer radikalen Grenzöffnung zeige.
In seiner
Studie geht es dem Verfasser nun darum, „die Determinanten der Ausländerpolitik
in den wirtschaftlichen, sozialen und ideologischen Bereichen herauszuarbeiten
und zugleich die Auswirkungen für die Betroffenen zu skizzieren“ (S. 12). Die
Arbeit ist streng chronologisch angelegt und untersucht die einzelnen Etappen
der Geschichte der Ausländerpolitik nicht nur „als verschiedene Vergangenheiten
..., sondern auch als Vorgeschichte der jeweils folgenden Gegenwart“ (S. 10).
Darüber hinaus will die Arbeit „im einzelnen ... klären ..., in welchem
spezifischen Mischungsverhältnis Bruch und Kontinuität der Entwicklung
zueinander stehen, welche Kontinuitätslinien sich fortsetzen und welche
unterbrochen werden“ (S. 11).
Das erste
Kapitel - „«Leutemangel» und «Überfremdungsgefahr». Ausländer im Deutschen
Kaiserreich: 1880 bis 1914“ (S. 13-84) - ist zum einen den sogenannten
Auslandspolen in der deutschen Landwirtschaft gewidmet. Es beschäftigt sich mit
den Notwendigkeiten für polnische Saisonarbeitern, der preußischen
«Abwehrpolitik» gegen diese, der darauffolgenden Reglementierung der
«Ausländerzufuhr», der Debatte um die «Überfremdungsgefahr», der
Verstaatlichung der Ausländeranwerbung zwecks Zentralisierung und Kontrolle
sowie den Arbeits- und Lebensbedingungen der ausländischen Landarbeiter. Zum
anderen behandelt dieses Kapitel die ausländischen Arbeiter in der Industrie.
Es werden die Vor- und Nachteile der Ausländerbeschäftigung, insbesondere der
lohndrückende Effekt, aus zeitgenössischer Sicht behandelt, weiters die
quantitative Entwicklung und Struktur der Ausländerbeschäftigung (auch anhand
von Tabellen) vorgeführt, wobei sich zeigt, daß der „typische ausländische
Industriearbeiter des Jahres 1907 ... etwa der auf dem Bau beschäftigte
Italiener, der österreichische (oder galizisch/polnische) Bergarbeiter oder
auch der Ziegeleiarbeiter aus Italien, Österreich oder Rußland“ war (S. 54).
Danach beleuchtet der Verfasser die Lebensumstände dieser «Arbeiterschicht
zweiten Grades» im Bergbau- sowie in der Bau- und Ziegelindustrie, die
ambivalente Haltung der deutschen Arbeiter und der Arbeiterbewegung gegenüber
den ausländischen Arbeitern („«Internationalismus» oder «Schutz der deutschen
Arbeit»?“) sowie die Diskussion um das Einbürgerungs- und
Staatsangehörigkeitsrecht („«Bewahrung der deutschen Eigenart»: das Reichs- und
Staatsangehörigkeitsgesetz von 1913“), das seit den Neunzigerjahren des 19.
Jahrhunderts zunehmend zum Gegenstand nationalpolitischer Agitation wurde und
1913 kompromißlos das ius sanguinis bekräftigte, während die „Praxis der
Einbürgerung ... ein weitgehend unkontrolliertes Betätigungsfeld der Behörden“
blieb (S. 73). Schließlich finden in diesem Kapitel auch die sogenannten
Ruhrpolen, die etwa 1908 im Ruhrbergbau mehr als 20% der Arbeiter stellten,
Behandlung. Hier setzt sich der Verfasser insbesondere mit der allmählichen
Integration dieser Gruppe trotz Herausbildens einer starken nationalpolitischen
Subkultur auseinander, mit der verstärkt einsetzenden preußischen
Polenfeindlichkeit und sozialen Diskriminierung der Ruhrpolen sowie dem daraus
resultierenden deutlichen Rückzug der Polen in die Subkultur ihres Milieus, was
aber ihre Integration letztlich nicht verhinderte.
Das zweite
Kapitel „Arbeitsmarkt und Zwangsarbeit: 1914 bis 1939“ (S. 86-127) befaßt sich
zum einen kritisch mit dem durch den Ersten Weltkrieg bedingten Umschwung von
Saisonarbeit ausländischer Arbeitskräfte zur Zwangsarbeit, welcher letztlich
die „Erfahrungsgrundlage für den nationalsozialistischen Ausländereinsatz im
Zweiten Weltkrieg“ (S. 87) darstellte. Der Verfasser behandelt in diesem Unterabschnitt
den Arbeitseinsatz von Kriegsgefangenen, der insbesondere im Bergbau -
beispielsweise Ende 1916 mit etwa 14% der Gesamtbeschäftigten - sehr intensiv
betrieben wurde und zeigt auch die daraus resultierenden Organisationsprobleme
auf. Weiters stellt er die zivile ausländische Arbeitskräfte betreffende
Entwicklung vom Rückkehrzwang (in die jeweilige Heimat des Ausländers) zum
Rückkehrverbot während des Krieges dar, als die im Lande befindlichen
russisch-polnischen Arbeiter in Landwirtschaft und Industrie unabhängig von
ihrer Wehrfähigkeit z. T. ohne tragfähige Rechtsgrundlage faktisch zur
Zwangsarbeit verpflichtet, darüber hinaus aber auch bis Kriegsende noch über
500.000 russisch-polnische Arbeiter in den besetzten Ostgebieten „angeworben“
wurden. Weitere Ausführungen sind der (Zwangs-)Rekrutierung ostjüdischer
Arbeiter gewidmet, die trotz antisemitischer Agitation vor allem die bisher in
der Industrie beschäftigten Österreicher und Italiener ersetzen sollten,
weiters den Anwerbungen und Zwangsdeportationen belgischer Arbeiter, um den
Arbeitskräftemangel der Industrie zu mildern (ca 130.000 bei Kriegsende), sowie
der „Dynamik der Zwangsarbeit“, wo der Verfasser nicht nur die konkrete
Situation der ausländisch-polnischen Arbeiter in einem Industriebetrieb der
Firma Krupp untersucht, sondern auch eine „Eigendynamik“ der Zwangsarbeit
diagnostiziert, „durch die einmal eingewöhnte Unterdrückungsmechanismen unten
fortwähren und sich verschärfen, wenn sie aus der Perspektive der Initiatoren
in den Entscheidungsgremien oben längst dysfunktional und administrativ
korrigiert worden sind“ (S. 117). Im nächsten Unterabschnitt („Verrechtlichung
des Arbeitsmarktes: 1918 bis 1933“) untersucht der Verfasser die
Verrechtlichung, Zentralisierung und Effektivierung der Organisation der
Ausländerbeschäftigung in der Weimarer Republik, womit die Bedingungen
geschaffen wurden, die Zulassung von ausländischen Arbeitskräften eng an die
deutsche Wirtschaftslage anzukoppeln (Primat inländischer Arbeiter, flexibles
Ausländerpolizeirecht, straffe zentrale Arbeitsverwaltung) - obwohl die
Ausländerbeschäftigung in dieser Zeit quantitativ bloß ein Randphänomen
darstellte. Die Nationalsozialisten fanden 1933 somit „ein gesetzgeberisches
und verwaltungstechnisches Instrumentarium vor, das die Organisation der
Ausländerbeschäftigung stark zentralisiert und die Steuerungsmechanismen
effektiviert hatte“ (S 122). Im letzten Unterabschnitt dieses Kapitels stellt
der Verfasser dann den „Weg zum nationalsozialistischen «Ausländereinsatz»: 1933
bis 1939“ dar, der durch einen Wechsel vom Arbeitskräfteüberschuß in der Zeit
der Weltwirtschaftskrise zum Arbeitskräftemangel insbesondere nach 1936
gekennzeichnet ist. Der Verfasser behandelt hier etwa den erneuten Einsatz von
polnischen Arbeitern, die Abkommen über «Arbeitskräfteaustausch» mit Italien
und anderen Staaten, die arbeitsmarktpolitischen Folgen des deutschen
Einmarsches in Österreich und der Tschechoslowakei, die Erlassung der neuen
Ausländerpolizeiverordnung von 1938 sowie die Vorbereitungen des Oberkommandos
der Wehrmacht für den Arbeitseinsatz der zu erwartenden Kriegsgefangenen.
Das dritte
Kapitel („Arbeit als Beute. Das nationalsozialistische Zwangsarbeitssystem:
1939 bis 1945“) behandelt zum einen die nationalsozialistische
«Fremdarbeiterpolitik», und zwar betreffend Polen, wo nach Ansicht des
Verfassers „der Übergang von der Ausländerbeschäftigung in der Vorkriegszeit
zum nationalsozialistischen «Ausländer-Einsatz» zwischen Herbst 1939 und
Frühjahr 1949 durchaus fließend war“ (S. 135), weiters den «Russeneinsatz», im
Zuge dessen bis Ende 1942 bereits mehr als 1,7 Millionen Zivilarbeiter und
Kriegsgefangene aus der Sowjetunion nach Deutschland gebracht wurden, sowie den
politischen Kurswechsel, der sich nach Stalingrad abzeichnete und einerseits
einen verstärkten Einsatz von deutschen Frauen in der Industrie, eine
politische Aufwertung der «Ostarbeiter» sowie eine verstärkte Rekrutierung von
Zivilarbeitern in ganz Europa nach sich zog, sodaß zwischen Anfang 1943 und
Kriegsende nochmals ca. 2,5 Millionen ausländischer Zivilarbeiter nach
Deutschland verbracht wurden - womit sich damals mehr als 7 Millionen
ausländischer Menschen, davon ein Drittel Frauen, in (größtenteils Zwangs-)
Arbeit in Deutschland befanden. Der nächste Unterabschnitt dieses Kapitels
(„Kriegswirtschaft und Ideologie: die Praxis der Zwangsarbeit“) setzt sich mit
der Lebensumständen bzw. der extensiven Ausbeutung der ausländischen
Arbeitskräfte auseinander, mit der „Hierarchie des Rassismus“, wobei die
Kriterien «Rasse» und «Volkszugehörigkeit», das Geschlecht sowie die
spezifischen Verhältnisse in den einzelnen Betrieben wesentlich über die
konkreten Lebensverhältnisse entschieden, weiters mit der Frage „Vorrang der
Arbeitsleistung oder Primat der Ideologie?“ sowie mit „Opposition und
Widerstand“ der ausländischen Arbeiter. Der nächste Unterabschnitt ist den
„KZ-Häftlingen und Juden als Zwangsarbeitern“ gewidmet. Der Verfasser behandelt
hier den über sie verhängten „Arbeitszwang“, den „Primat des Arbeitseinsatzes“,
die steigende Bedeutung des Arbeitseinsatzes dieser Menschen in der letzten
Kriegsphase, das Schicksal der Zwangsarbeiter als «Displaced Persons» zu
Kriegsende sowie die kurz- und langfristigen Folgen des
Zwangsarbeitereinsatzes.
Das vierte
Kapitel beschäftigt sich mit den „Ausländern in der Wachstumsgesellschaft: 1945
bis 1973“ (S. 191-229). Behandelt werden die Fragen der Vertriebenintegration,
die „bei vielen Einheimischen ... zu Abwehrreaktionen bis hin zu offener
Feindseligkeit (führte)“ (S. 197) und so durchaus im Zusammenhang mit der
Ausländerbeschäftigung vor 1945 und nach 1950 steht; der Ausländerbeschäftigung
selbst bis 1980, wobei der Verfasser drei Phasen unterscheidet - nämlich die Zeit bis 1959/60 mit geringen Ausländerzahlen,
bis 1960 mit rapidem Anstieg und die Zeit nach dem Rückgang während der
Rezession mit einer erneuten Verdoppelung der Ausländerzahlen. Dementsprechend
sind die Unterabschnitte dieses Kapitels folgenden Themenbereichen gewidmet:
der „prophylaktischen Ausländerpolitik“ der Fünfzigerjahre mit dem
deutsch-italienischen Anwerbeabkommen; „Gastarbeiter“ als
„Flexibilitätsreserve“ in den Sechzigerjahren mit den Anwerbeverträgen mit
Griechenland, Spanien, der Türkei, Jugoslawien und Portugal; der Rezession von
1967, in welcher die Gastarbeiterbeschäftigung „geradezu den Rang eines
konjunkturellen Ausgleichsinstrumentes (annahm)“ (S. 220) und die
Fremdenfeindlichkeit deutlich zunahm; ihren Folgen in der
Ausländerbeschäftigungspolitik, nämlich dem Ende der Massenanwerbung bzw. dem
Anwerbestop von 1973.
Das letzte
Kapitel spannt den Bogen von der Ausländerbeschäftigungspolitik nach 1973 bis
zur Einwanderungspolitik der Gegenwart
(S. 232-334). Der Verfasser untersucht hier zum einen die Verlagerung des
«Gastarbeiterproblems» hin zur «Einwandererfrage», wobei er insbesondere die
Folgeprobleme und Lösungsversuche der Ausländerbeschäftigung in den
Siebzigerjahren sowie die „sozialliberale Ausländerpolitik“ der Bundesregierung
(„Vom Aktionismus zur Ratlosigkeit“) analysiert - die er als Doppelstrategie
charakterisiert, da sie einerseits von Zuzugsbegrenzungen, Ablehnung des
Einwanderungsprozesses und Förderung des Rückkehrwunsches geprägt war,
andererseits aber verstärkte Maßnahmen zur «Integration» der bereits in
Deutschland lebenden Ausländer setzte -, um sich dann unter dem Titel «Kein
Einwanderungsland» der Ausländerpolitik der Regierung Kohl in den
Achtzigerjahren zuzuwenden. Im nächsten Unterabschnitt zeigt er die
Problemverschiebung „von der Arbeitskräftewanderung zur Flüchtlingsmigration“ seit
der Mitte der Achtzigerjahre auf, als sich das politische Interesse auf die
steigende Zuwanderung von Asylbewerbern verlagerte und zur Asyldebatte führte.
Insbesondere behandelt der Verfasser in diesem Unterabschnitt die „Zuwanderung
aus Osteuropa“, die sich aus Asylbewerbern und sogenannten deutschstämmigen
„Aussiedlern“ zusammensetzte und ca. 2,2 Millionen Menschen umfaßte, sowie die
Novellierung des Ausländerrechtes 1990. Der letzte Unterabschnitt des fünften
Kapitels beschäftigt sich mit der Ausländerpolitik im wiedervereinigten
Deutschland. Der Verfasser analysiert hier die Struktur und die Probleme der
ausländischen Bevölkerung, die hochemotionalisierte Asyldebatte bzw.
Anti-Asyl-Kampagne, die daraus resultierende „Asylpolitik im Rauch der
Brandsätze“, die „Asylrechtsänderung und den migrationspolitischen Kompromiß“
1993, womit „Deutschland gegenüber Zuwanderung über das Asylrecht praktisch
abgeriegelt“ wurde (S. 319), und zeigt die daran anschließende Diskussion „für
und gegen ein Einwanderungsgesetz“, die erst jüngst - nach dem Erscheinen
dieser Studie - eine deutliche Trendumkehr erkennen ließ.
In seinem
Schlußwort zieht der Verfasser Bilanz, die für ihn insofern „zwiespältig“ ist,
als auf „der einen Seite eine furchtbare Tradition von Fremdenhaß, Rassismus
und millionenfacher Zwangsarbeit“ stünde, auf „der anderen Seite aber ... im
Jahre 2001 mehr als 8 Millionen Ausländer in Deutschland (leben), von denen
mittlerweile große Teile über einen gesicherten Rechtsstatus, Anspruch auf
sozialstaatliche Leistungen und einen vergleichsweise hohen Lebensstandard
verfügen“. Weiters manifestiere sich diese historisch aufzeigbare
Zwiespältigkeit darin, daß „auf der einen Seite ein in seinen Dimensionen und
Verwurzelungen noch nicht völlig übersehbares Potential radikaler
Ausländerfeindlichkeit und rassistischer Gewalttätigkeit“ existiere, jedoch auf
„der anderen Seite ein ... hohes Maß der Integration“ vor allem der bereits
lange in Deutschland lebenden Ausländer (S. 334).
Im Anhang
der Arbeit finden sich die Anmerkungen, das umfangreiche Literaturverzeichnis,
ein Abkürzungsverzeichnis, ein Verzeichnis der Tabellen sowie ein Personen- und
Ortsregister.
Ingesamt handelt es sich bei der vorliegenden Publikation um eine faktenreiche und gut strukturierte Publikation, die ein nicht unsensibles Thema in sachlicher und trotz des Faktenreichtums angenehm lesbarer und kluger Art darstellt. Eine etwas intensivere Berücksichtung der rechtlichen Aspekte wäre aus rechtshistorischer Sicht freilich wünschenswert gewesen, so wird etwa das doch für die Ausländerpolitik nicht unerhebliche Ausweisungsrecht durchgehend eher nur kursorisch behandelt. Ebenso wird die Ausländerpolitik im 19. Jahrhundert aufgrund der eindeutigen Fokussierung auf die Ausländerbeschäftigungspolitik bedauerlicherweise ohne Berücksichtigung von Flüchtlings- bzw. Asylfragen dargestellt. Nichtsdestotrotz kann die Studie als eine höchst erfreuliche Neuerscheinung bezeichnet werden, deren Lektüre nur zu empfehlen ist.
Wien Ilse
Reiter-Zatloukal